刊名： 科技传播 
PUBLIC COMMUNICATION OF SCIENCE  TECHNOLOGY
主管单位：中国科学技术协会
主办单位：中国科技新闻学会
周    期：半月刊
出 版 地：北京
语    种：中文
开    本：大16开
国内刊号：CN11-5820/N
国际刊号：ISSN 1674-6708
创 刊 年：2009

期刊影响力：

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摘要：当前，少数城管执法人员因为在执法行为上存在一些失范的现象，既影响了城管队伍的整体形象，又造成了基层政府公信力的严重流失。为此，本文重点从发现执法人员在执法中的失范行为入手，概括和分析城管执法行为失范的缘由，以求找出行为失范的矫正方法，进而重建和提升基层政府公信力。
关键词：城管执法  失范  矫正  基层政府  公信力
一、城管执法行为失范的表现及其负面效应
1、城管执法行为失范的表现
(1)执法不规范
　　尽管中央和地方政府在执法程序上有相关规定，但在法治化进程下仍然存在着“重实体、轻程序”的问题，违反执法程序的现象比较凸显。主要表现在：一是面对违章的时候，城管执法人员不亮证表明身份，习惯于当场处罚而不开具《当场处罚决定书》，收缴物品不开暂扣单；二是在进行处罚时，有的不经法定程序进行调查取证，便直接下达行政处罚决定书；有的不告知当事人享有申辩权和诉讼权，不制作决定书，不送达有关文书；还有的罚款不给收据、罚单等等。由于少数执法队员缺乏足够的法律素养和规范意识，对法律规范的执法程序缺乏应有的尊重和敬畏，以致执法相对人的合法权益在执法中遭受不同程度的侵害，同时也为执法“寻租”提供了可能。执法队员的执法不规范，不仅损害了城管队伍的形象，而且也无形中降低了群众对城管执法行为的认同度和其自身应有的公信力。孟亮：《当前城管执法问题及对策研究》[D].
（2）滥用自由裁量权
　　众所周知，法律不可能对千变万化的现实细节问题作出全部的应对和规定，所以城管执法享有一定的自由裁量权成为必然。从目前来看，对自由裁量权的规定和规范虽然较多，但没有形成一定的标准，少数执法队员对自由裁量权的肆意滥用，造成城管执法的公正性和合理性遭遇极大的危机和挑战。其主要反映在：执法人员在工作中对发现的问题应该处罚的不处罚，或以批评教育代替行政处罚，或者该重罚的从轻处罚，甚至出现执法人员同执法相对人讨价还价，以暂扣物品价值的大小来决定罚款数额等情形，有时对同类违法相对人的同一违法行为，前后给出的行政处罚也完全不同，以致执法不公的现象由此而生。简言之，由于执法人员对执法相对人处罚的主观随意性较大，甚至因为滥用自由裁量权，致使城管执法的公正性和合理性受到社会的普遍质疑，最终损害基层政府的公信力。
（3）暴力执法
　　近年来，城管暴力执法事件屡见不鲜，甚至有愈演愈烈之势。中国人民大学龙翼飞教授和北京工商大学董彪副教授所作的《城管执法公信力的调查与探究》调研显示，暴力执法是城管执法中最为严重的问题。笔者认为，之所以会出现暴力执法的现象，大致源于两个方面的原因：一是因为城管队伍中确实有一些素质不高的队员，他们文化学历水平不高，法治思想相对薄弱，执法方式习惯于过去的命令式甚至暴力式的刚性执法；二是在于城市化进程的突飞猛进和城管执法力量的相对不足这两者之间的矛盾，极易诱发少数队员为片面追求执法效率而忽视执法程序。这两种情况，都很容易导致城管队伍中的少数队员在执法时采取简单粗暴的执法方式，出现新闻媒体报道城管打人和城管暴力执法等诸多恶性案件。毫无疑问，暴力执法对城管执法公信力的影响最大，也最容易导致其公信力的流失。
（4）消极执法
　　当前，城管执法在一定程度上还存在不作为等消极执法的现象。从执法队员的角度来看，产生这种现象的原因主要来自三个方面。一是心里委屈；不可否认，城管在维护市容市貌、环境卫生等方面功不可没。但社会对城管始终抱有各种偏见，甚至因此全盘否定城管的工作。这让很多城管执法队员感到很委屈。二是缺乏信心；由于城市化进程的不断加快，带来的城市管理任务越来越繁重和复杂，加之城管执法权限不足和执法力量不够，以致城管执法在很多方面离市民和群众对城市管理的需求还有很大的差距。少数队员对此感到力不从心、缺乏信心。三是为求自保；现在的社会舆论氛围和执法环境，对城管执法工作的开展极其不利。一旦执法中出现较为激烈的争论和冲突，社会舆论和媒体就会把矛头指向执法队员。有时为平息事态和维护社会稳定，执法队员就可能成为牺牲品，接受警告、降级、撤职甚至开除的处分。尽管执法队员消极执法有其背后的缘由，但客观上给公众造成了城管不作为的负面印象。这也是造成城管执法公信力流失的重要原因。
（5）贪污腐败
　　自大部制改革以来,很多地方的城管行政处罚权扩增至数百项,其权力的触角延伸至城市管理和生活的方方面面.至此，城管也随之从政府部门中的“弱势单位”摇身一变而成为“管天管地”的重权机构。加上有的城管局在实际的操作过程中，将罚没收入与本局利益和执法队员的补助、福利进行挂钩，这无形当中为少数城管执法部门和队员提供了广阔的贪腐空间。比如，2009年9月广州市城管委成立以来，因腐败落马的城管队员多达27名，涉及市局和8个区局。从市局副局长、区局局长到大队长、中队长、普通科员，包庇违建、招投标受贿等涉案总额近千万元，发案频率、范围、数额及官员级别均创广州城管历史之最。由此可见，城管在遭遇形象不佳的同时，也正面临较为严峻的“批量式”腐败的拷问。腐败作为政府部门乃至社会的毒瘤，无疑会对城管执法公信力造成极大的损害。

2、城管执法行为失范对基层政府公信力的负面效应
　　城管代表政府在其职能范围内依法履行城市综合管理的职能，其行为直接体现了政府的意志。城管执法行为的法律效果和社会效果，代表和反映了基层政府在社会公众中的地位和形象。由于目前城市管理还没有一套专门的法律法规，执法的依据和来源相对复杂，有些城市管理的相关规定彼此之间还存在冲突的地方，再加上少数城管机构及执法人员从自利性出发，利用手中的执法权力与执法相对人进行非合作博弈、寻租腐败以及暴力执法，结果不仅损害了执法相对人的合法权益，破坏了城管在社会公众心目中的形象，而且还造成社会民众对城管执法的不满，助长了人们对基层政府的不信任，甚至还会引发基层政府的合法性危机。

二、基于促进基层政府公信力建设的城管执法行为失范的矫正
1、完善城管立法，严格控制城管执法人员滥用行政自由裁量权空间
　　城管的执法依据主要是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定，其执法活动多参照市容环境卫生管理、城市绿化管理、城市道路管理等部门的相关法律法规条文。城管执法所依据的法律条文多而广的特点，给执法人员的选择性执法留下了较大的操作空间, 也为城管执法人员滥用行政自由裁量权提供了可能。所以，必须完善城管立法，制定专门统一的城管法律法规，分门别类地细化法律法规条文，增强其可操作性和针对性，同时把规范城管执法人员的执法流程纳入法律框架，严格控制和压缩城管执法人员的行政自由裁量空间，尽可能地使执法人员按照法律的本真意图进行执法。
2、加强对城管的教育培训，提高城管执法人员职业道德和业务水平
　　实践证明，加强对城管的教育培训是提升执法人员素质、增强执法成效的重要手段。培训中，不仅要遵循城管执法人员的心理特点和职业特点，注重创新教育方式方法，努力提升教育培训的效果，不断增强执法人员的自我内部控制，确保执法人员具有良好的行政道德和良心；而且要根据城管执法的现实特点和需要，有针对性地增加一些党的方针政策、城市管理相关法律法规等方面内容的培训，有效提高城管执法人员的思想觉悟、宗旨意识和法律意识和业务水平。唯有如此，才能不断提高执法人员规范执法、文明执法的职业素养和能力，促进城管执法队伍整体素质的提高，为不断提升城管执法为民的公众形象奠定坚实的基础。
　　
3、完善城管监督体系，增强对城管执法行为的监督力度和效果
　　现有的监督方式有司法监督、行政监督、公民监督和舆论媒体监督。但社会的不断发展必然要求监督体系的不断完善。当前的监督方式多样，但并未形成合力，甚至还出现了监督相互扯皮的现象。所以现阶段应根据现实的发展需要，对已有的监督资源和力量进行重新整合和布局，在现有的基础上尝试构建一支专业化的、第三方的相对独立的监督机构。该机构必须要能获得全社会的认可，并在法律上能拥有合法合理的地位，且其权力的大小应与现有的城市管理部门相当，而且该机构必须面向社会，接受社会民众的监督和制约。同时要进一步拓展民主的社会舆论氛围，不断增强社会主动参与监督的意愿和信心。只有这样，才能不断增强对城管执法行为的监督力度和效果。
4、健全城管责任追究制度，强力督促执法人员依法执法
　　城管执法行为失范的现象近年屡屡出现，很大的原因就在于对行政行为规定的制度空间过大，而法律对城管执法责任的规范不够具体。地方政府往往只注重执法结果，忽视法律责任的意义。行政执法权的集中行使，改变了原有的权力配置格局，给职权和责任的划分带来了难题。为此，必须建立城管执法责任追究制度，加大对执法人员滥用执法权的惩戒力度，确保提高执法效率，保障执法相对人的合法权益。同时结合执法实践，理清城管执法中经常出现的具体违法形态，建立起科学合理的责任追究制度，明晰违法执法行为应承担的法律责任，以便督促执法人员较好的控制自己的执法行为，认真做到依法执法。刘士平、江丹：《论城管执法规制中的硬法与软法之治》[J].岳麓法学评论（第7卷），2012年